公共绩效管理的基础理论之一：委托代理理论

【编者按】近年来，国内学术界和实务界掀起了研究公共绩效管理的热潮。公共绩效管理是社会管理发展到一定阶段的产物，与社会学、政治学、经济学等多个学科有着紧密的联系。基础理论是开展任何学术研究和实务探索的基础，公共绩效管理也不例外，但目前我国公共绩效管理学术界尚缺乏系统的总结和介绍。中景瑞晟绩效管理与评估服务中心组织人员对一系列公共绩效管理基础理论开展了总结、整理和简单研究工作并撰写成文章，旨在为相关理论和实务研究者提供参考,方便大家系统学习。现推出第一篇：委托代理理论。

公共绩效管理的基础理论之一：委托代理理论

一、委托代理理论的起源及发展

委托代理理论起源于20世纪30年代美国经济学家伯利(Berle)和米恩斯(Means)提出的委托代理概念，他们在《现代公司与私有财产》一书中指出：“如果在所有权分散或者集体行动成本过高的情况下，从理论的角度而非实证的视角来看，职业型的公司经理作为代理人大多是无法控制的”①。伯利(Berle)和米恩斯(Means)洞悉到企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，因此倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。但是，此时伯利(Berle)和米恩斯(Means)的委托代理概念还仅限于研究“两权分离”的问题，并未真正建立起委托代理理论框架。

进入20世纪70年代，委托代理概念得到了系统地研究，并逐渐为专家学者所重视，委托代理理论得以真正发展起来。现代意义的委托代理关系的概念最早是由罗斯(Ross)于1973年提出的：“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生”②，罗斯(Ross)从狭义的角度对委托代理关系进行了界定。1976年詹森(Jensen)和麦克林(Meckling)将委托代理关系的实质定义为一种契约关系，指出在让渡某些决策权的基础上，代理人按照委托人的意愿和利益提供服务，委托人根据代理人提供的数量和质量支付相应的报酬。并假定委托人和代理人都是理性的，当代理人出于自我寻利的动机时，其某些行为可能会损害到委托人的利益，即代理人会偏离委托人利益最大化的目标，寻求自身利益最大化。由此詹森(Jensen)和麦克林(Meckling)还提出了代理成本这一概念，代理成本是指委托人为防止代理人损害自己的利益，需要通过严密的契约关系和对代理人的严格监督来限制代理人的行为，而这需要付出代价。詹森(Jensen)和麦克林(Meckling)的研究为委托代理理论的发展走向奠定了基础。

80年代初，委托代理理论的模型方法研究发展迅速，其中最早为委托代理理论建立动态博弈模型的是伦德纳和罗宾斯泰英，他们使用重复博弈模型证明了如果委托人和代理人能够保持长期的关系，且双方具有足够信心，那么帕累托一阶最优风险分担和激励是可以实现的。动态博弈模型的建立为人们研究委托代理关系开启了新角度。1985年肯尼斯·阿罗在《代理权经济学》一文中将委托代理问题区分为隐藏信息和隐藏行动两种类型，进而提出道德风险问题和逆向选择问题。委托代理理论的研究重点也逐渐由单纯研究委托代理关系转向信息不对称问题、激励相容机制等方面的研究。

随着经济社会的不断发展与变迁，经济社会中的利益关系也日渐复杂，经过数十年的研究与实践，委托代理关系已形成了多元化发展，并实现了多领域应用。

二、委托代理理论的主要内容

（一）委托代理关系

委托代理关系是制度经济学中契约理论的重要内容之一，委托代理关系的本质是委托人与代理人之间的信息不对称。

随着社会生产力的不断发展，企业的规模不断扩大，社会分工也进一步细化，企业所有者在专业知识和管理技巧等方面的局限性逐渐显现，企业所有者仅依靠自身能力进行企业管理与经营决策的难度也随之增加。由此逐渐产生了一批具有专业知识和经营决策能力的代理人来代表企业所有者行使经营管理权。由具有“专业化”这一相对优势的代理人代表委托人行动，委托代理关系就此形成。

委托代理关系赖以形成的基本条件：

1．市场交易中存在两个相互独立的行为主体，且双方在一定约束条件下各自追求效用最大化；

2．市场交易中委托人与代理人均面临不确定性和风险，而双方掌握的信息处于非对称状态。

理想的委托代理关系最终应达到委托人与代理人双赢的结果，即委托人作为权力的最终所有者有权利对代理人的行为进行监督和控制；而代理人则有义务按照委托人的意愿和利益行动，在实现委托人获得利益最大化的同时，代理人也获得应有的报酬。但是，由于委托代理关系中所有权与经营权的分离，企业所有者无法如代理人一般直接掌握企业经营的全部信息，更无法观察到代理人的全部行为，导致委托人与代理人之间的交易关系建立在双方信息不对称的基础之上。委托人是处于信息劣势的一方，而代理人则处于信息优势的一方。

委托代理关系中的信息不对称性可从以下两个角度进行划分：一是信息不对称发生的时间；二是信息不对称的内容。

委托代理关系的主要模型中比较常用的是逆向选择模型与道德风险模型，逆向选择发生在委托代理双方契约订立之前，主要体现在选择代理人的过程中，委托人对代理人的真实条件并不十分了解，而代理人也倾向于只展示对自己有利的信息，其结果是委托人很可能选错代理人，进而造成委托人利益受损。道德风险发生在委托代理双方契约订立之后，代理人作为经营决策权的拥有者，一方面具有委托人所不具备的信息优势；另一方面可能出现委托人难以掌握或推断出来的偷懒或机会主义行为。这两方面原因都可能产生代理人偏离委托人意愿和利益的结果。

委托人与代理人之间的关系主要体现在两个方面：一方面是经济利益关系，虽然委托代理关系需要的是双赢结果，但实现自身利益最大化是委托代理双方各自追求的目标；另一方面是契约关系，委托代理关系依赖于契约关系，契约的订立是委托代理双方通过博弈实现的。

（二）委托代理问题

委托代理理论是信息经济学的重要理论之一，委托代理理论研究的核心是委托人和代理人由于目标函数不一致以及信息不对称而产生的委托代理问题。

在市场交易中委托代理双方对未来市场发展的情况是不确定的，依据经济学理论中的经济人假设，委托人与代理人作为经济人，双方的目标是实现各自利益的最大化。由于委托人和代理人双方的目标不一致，面对市场风险的存在，代理人行为有可能偏离委托人的目标，出现代理人为追求自身利益最大化而损害委托人利益的现象，且委托人是难以观察并监督代理人行为的，委托人也不得不为代理人所选择的行为承担责任和风险，由此产生委托代理问题。委托代理问题的存在意味着委托人必须通过建立合理的激励机制和有效的约束机制，让代理人追求委托人设定的目标，其行动符合委托人的利益，实现委托代理关系的持续发展。在多代理委托关系中还要建立多代理人合谋的防范机制。对委托人而言实现对代理人的监督与控制需要付出相应的代价，即产生代理成本。例如，解决逆向选择会带来信息成本；规避道德风险会产生激励成本。

（三）委托代理理论的应用领域

委托代理理论在经济学领域得到深入研究和广泛运用，已成为一种重要的权责利配置以及社会分工工具；委托代理关系作为政治学领域中公共选择理论的内在逻辑，在政治学领域也得到了有效应用。布坎南认为经济与政治之间的重要差异并不在于人们追求的价值或利益的不同，而在于人们追求各自的不同利益时所处的条件。他假定政府并不是普济众生式的救世主，政府工作人员也有自己的物质利益，并首次把经济人假定和经济学的成本－收益计算引入政治决策分析，创立了公共选择理论，并因此荣获1986年度诺贝尔经济学奖。

三、委托代理理论与公共绩效管理

（一）公共绩效管理

无论是公共部门管理、公共项目建设还是公共政策制定，其最典型的特征都是它们所包含的公共属性，这就决定了公共绩效必须以实现公共利益为最终目标。公共的本质不在于是政府财政投入还是社会资本投资，而是在于追求公共利益、注重社会效益。主要体现在管理社会公共事务、满足社会公共需要、协调社会利益关系以及解决社会矛盾等方面。

公共绩效管理具有兼顾公平与效率的双重任务，实施公共绩效管理的目的：一方面要在满足社会公共需求方面提供更加优质、高效的公共产品和公共服务；另一方面要在满足社会公众期望方面实现并维护公共资源分配公平和公正。

（二）委托代理关系梳理

委托代理理论适用于公共绩效管理研究，从理论分析来看，公共绩效管理需要面对多层委托代理关系： 

第一层委托代理关系表现为公民通过选举人民代表，将国家重大事务的管理权和决策权交由人大代表行使，此时公民是初级委托人，人大代表是初级代理人。公民是公共权力的所有者，公民不仅享有剩余索取权，同时也享有最终的公共利益。

第二层委托代理关系表现为人民代表大会选举产生政府，并授权政府行使管理权和决策权。政府作为次级代理人按照人民的委托意愿来行使公共权力，不仅实现人民的剩余索取权，而且最终实现社会公共利益。

第三层委托代理关系主要表现为由政府委托其各职能部门或各级政府机构行使公共权力。政府纵向、横向层级间都构成一种委托代理关系。

除以上行政委托代理层外还存在市场委托代理层，即当各级政府作为代理人自身无法完成公共项目建设或公共产品供给时，只能选择委托企业或非政府组织完成大量公共产品或公共服务的供给。这是一种自上而下的委托，市场委托代理层中涉及的利益相关者众多、利益关系复杂，形成了庞大而复杂的委托代理链。

公共管理中这种多层委托代理关系的突出特点是政府既是委托人又是代理人，具有“监督者”和“被监督者”的双重角色，在公共管理中发挥着决定性的作用。

（三）委托代理问题及对策建议

1．公民委托人缺位现象普遍

在公共管理中公民与政府间的委托代理关系往往被忽视，这一层次的委托代理关系主要表现在对公共权力的约束。由于现实中公共管理的委托代理关系的复杂性导致信息收集成本过高和信息获得时间滞后等因素存在，公民较少主动行使监督权力；或是采取寄希望于他人承担监督行为，这种“搭便车”式的监督等于间接地放弃自己的监督权力。

公民缺位的现象不仅不利于政府有效地实施公共绩效管理，更严重地损害了公民自身的利益。提高公民参与到公共绩效管理过程中的积极性和参与力度，可以有效地降低由于事后信息不对称产生的道德风险，提高政府决策行为的科学性，促进政府公共绩效管理水平的提升，有力改进公共绩效并最终确保公共利益的顺利实现。

2．激励和约束机制不完善

在公共管理的委托代理关系中无论是行政委托代理层还是市场委托代理层，在激励不相容的情况下委托人和代理人之间的目标一致性无法实现，很可能造成公共权力运用的偏差；在约束不足的情况下，处于信息弱势地位的委托人难以进行有效的监督和判断，很可能造成运行效率的低下。最终损害的是公共利益，最终影响的是政府形象。

首先，在行政委托代理层中，政府作为代理人应以实现公共利益为最终目标进行决策和管理，但现实中政府很可能会利用自身在公共资源配置中的公共权力和信息优势，以公共利益之名，做出有利于实现自身利益的决策。造成此类现象的原因：一方面是政府追求自身权力的不断扩张，政府公务人员也会有自身利益最大化的欲望，这种内部人控制问题导致了政府在行使公共权力时可能出现偷懒、投机和腐败等行为；另一方面政府行政人员职业化导致公务人员可能将公共利益与部门利益混为一谈，认为政府机构本身的利益就是公共利益，由此造成部门利益化倾向。

其次，在公共管理的委托代理关系中尤其是市场委托代理层中，关注焦点过多地集中于契约的订立的而不是契约的内容，以公共产品与公共服务供给为基础的具体、明细的契约内容相对缺乏，因此真正有约束力的契约机制并没有建立起来，难以避免作为代理人的利益相关者以损害公共利益为代价，实现自身利益最大化的行为。

委托代理理论的实质是实现一种合理的制度安排，实施公共绩效管理需要有激励相容以及约束有力的机制建设作为基础，以提升政府作为代理人追求公共利益的动力，避免出现委托代理失灵，确保公共绩效管理的科学化。

3．政府信息公开制度不建全

信息不对称是产生委托代理问题的根本原因，我国目前在公共管理领域还未能全面实现政府信息在公民与政府间的共享，信息不对称必然存在，进而也存在引发政府道德风险的可能性。信息共享对保证政府决策切实符合民意具有重要作用，也符合我国建设服务型政府的发展要求。完善的政府信息公开制度是实现政府信息共享的保障，在国际上实行政府信息公开制度已有40余年的历史，我国在政府信息公开制度方面从2002年才正式起步,目前各级政府信息公开的数量较少、速度较慢、内容公开力度较弱。

此外，公共管理表现为多层委托代理关系，加之政府信息的传递渠道较为单一，这就造成了信息传递缓慢的同时也可能存在信息失真问题。这些信息问题既不利于政府对经济、政治、社会形势的监控，也会对公共绩效的实现产生不利影响。实施公共绩效管理的过程也是一个信息处理的过程，获得真实齐全、准确及时的信息是进行公共绩效管理的重要前提和基础。完善政府信息公开制度，实现公民与政府间的信息共享，也是促进市场委托代理层中企业和非政府组织加速传递有效信息的重要手段。

中景瑞晟绩效管理与评估服务中心

基础理论整理研究小组

（执笔：刘刚 毕晓佳）

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①[美]伯利，米恩斯.甘华鸣，罗锐韧，蔡如海译.现代公司与私有财产[M].北京：商务印书馆,2005

②[美]科斯，阿尔钦，罗斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M].上海：上海人民出版社,2000